<시대와 비전>“盧정부 ‘쏠림 참여’탓 균형감 상실”

클릭하시면 더 큰이미지를 보실 수 있습니다 사진=임정현기자

“이 나라가 제대로 가고 있는 것이냐.” 지난 23일 서울대 행정대학원 이달곤 교수의 연구실 문을 열고 들어가자, 그가 대뜸 던진 말이다. 그는 “이미 극복했다고 생각했던 일들이 벌어진다. 원칙도 없고, 논리도 없고. 20년전 풍경으로 돌아간 것 같다.

정말 걱정”이라며 고개를 가로저었다. 이 교수는 지난 1월 한국행정학회장에 취임했다. 전국 1500명의 회원과 130개의 기관이 모인 네트워크의 ‘수장’이다. 그는 취임 일성으로 “정부가 국민들을 위해 무엇을 어떻게 할 것인가를 연구하는 행정학은 이제 지구적 ‘시장의 시대’를 맞아 전환을 모색해야 한다”고 진단했다. 하지만 그 세상의 현상이 시계추를 되돌리고 있다는 생각에 답답함이 큰 듯했다.

―무엇 때문에 그렇게 답답한지.

“독재, 권위주의 시대가 다시 돌아온 것 같다. 저마다 밀어붙이기식으로 정책을 편다. 부동산 문제이건, 세금 문제이건, 한·미자유무역협정이건, 남북문제이건, 바람몰이만이 횡행하고 진정한 토론과 대화가 없다. 그러면 말싸움만 난무할 뿐 사회적 공론(公論)이 사라지고 만다.”

―노무현 정부가 이제 11개월 정도 남았다. 지난 4년여 동안 정부 개혁의 모토로 ‘혁신’을 강조했는데.

“시작이나 개념은 좋았다. 공무원들이 스스로 뭔가 찾아서 새롭게 접근하자, 학습하자, 조직 문화를 바꾸자고 했다. 다음에 누가 집권하든지 간에 이것을 외면할 수는 없다. 그러나 ‘혁신하자’는 구호만 외쳐댔지 공무원들에게 ‘어디로 가자’는 방향과 방식에 대해선 풀어놓아 버렸다. 정부 조직은 기본적으로 관료제이기 때문에 어느 정도 방향을 제시해 줘야 한다. 그래야만 ‘문제해결형 혁신’을 할 수 있다.”

―공직사회와 정부 부처에 대한 혁신의 취지는 좋았지만, 방식에서 오류가 있었다는 뜻인가.

“그렇다. 노무현 정부는 혁신을 너무나 근본적인 수준에서 강조했다. 무엇을 위해서 혁신하자고 목표를 줘야 하는데, 너무 원리적이고 교과서적인 것만을 강조했다. 오랜 역사를 지닌 기업은 그런 근본적인 혁신을 할 수 있다. 누가 강조하지 않아도 내부적으로 형성된 목표가 분명하기 때문이다. 그러나 5년 임기의 정부는 명시적이고 구체적인 목표를 줘야 한다. 그래야 그 혁신의 성과가 형식화되지 않고 내실을 갖게 되는 것이다.”

―정부의 여러 평가위원회에 참여해왔는데, 공무원 사회가 바뀐 것 같은 지.

“과거에 공무원 사회는 정말 무풍지대였다. 하지만 지금은 뭔가 해보자는 분위기가 있는 것은 인정해야 한다. 평가제도를 도입해 상당한 부담을 느끼고 있기는 하지만, 스스로 일을 찾는 긍정적인 변화가 있다. 지금처럼 평가제도가 없을 때 공무원 사회를 견제하는 수단이 감사밖에 없었지 않은가. 그러나 규제완화, 사교육비 문제, 일자리 창출, 복지 등에서 정부가 혁신을 했는 지, 실제 성과를 냈는지에 대해선 실망하는 사람들이 많은 것 같다.”

―그렇게 많은 사람들이 실망하게 된 근본적 이유가 어디에 있다고 보는가.

“앞에서 지적했듯이 우선 문제해결형 혁신을 해야 하는데, 노무현 정부는 ‘의제 생산형’혁신만 했다. 부처가 많아졌고, 장·차관을 늘렸다. 어떤 문제만 생기면 위원회부터 설치했다. 거기서 문제가 해결된 게 아니라, 수행해야 할 과제들만 잔뜩 나왔다. 정책을 개발하는 기능만 늘어나는 기현상을 빚은 것이다. 눈 앞에 과제가 수천개나 만들어졌다. 로드맵들이 도대체 몇개나 되는 지. 정책 집행을 통해 열매를 맺기보다는 과제 개발을 주력하다가 스스로 과제들에 묻혀버린 ‘의제 과잉 정부’가 돼버렸다.”

―그래도 추진 과제를 선정하는 게 중요하지 않은가.

“중요한 것은 이 정부 들어와서 의제 과잉 속에서 조정 기능이 제대로 이뤄지지 않았다는 점이다. 사실 우리나라는 중앙정부의 업무를 이중으로 조정하는 구조다. 아마 세계에서 유일할 것이다. 국무총리실과 청와대가 그 일을 한다. 그러나 엄청난 힘을 쏟아 조정을 하는 데도 효과가 미약했다. 정책 집행에는 부처간 갈등과 충돌이 다반사인데, 우선순위도 정해지지 않았다. 조정 메커니즘을 만드는데 실패한 것이다.”

―과거 관행에 머물러 있지 않으려는 혁신에 대한 취지는 긍정적이지 않은가.

“정부 정책의 수립, 집행 과정에서 과거의 흐름을 바꿔 보려는 의도는 참신했다. 그러나 정부의 기능 조정 문제를 거시적으로 보지 못했다. 예를 들어 경제분야에서 각종 보조 지원제도를 끊을 때가 왔다면, 중소기업에도 냉정하게 젖을 떼고 경쟁하라고 해야 한다. 이게 시장 경제의 원리다. 하지만 그러지 못했다. 정부가 나서서 시장, 정부, 시민사회 관계를 거시적으로 방향을 틀어줘야 하는데, 미시적으로 공무원 혁신에 머문 것이다. 사실 그런 성과를 이루려면 국정에 대한 철학이 깊어야 하는데, 그러지 못한 것 같다. 그래서 국민의 공감을 얻지 못했고, 국민들의 지지도가 낮은 것이다.”

―청와대는 ‘실패한 정부’라는 평가에 동의하지 않는 것 같은데.

“정부의 실수는 아직도 계속되고 있다. 그에 대한 비판이 나와도 수정할 의지가 없어 보인다. 보수 - 진보의 이념적인 차원에서 정부를 비판한다고 맞비난하고 적대시한다. 물론 이 사회의 모든 문제를 몇사람이 해결할 수는 없다. 그러나 정부가 내놓은 그 정도의 방안을 내놓을 사람들은 수두록하다.”

―혹자들은 한국 사회가 노무현 대통령이 자신을 표현했듯이 ‘갈등 친화적’으로 바뀌고 있는 게 아닌지 걱정한다.

“그런 문화를 노무현 정부가 조장한 것인지, 아니면 사회적 발전 과정에서 필연적인 단계인지를 분명히 구분해야 한다. 내 의견은 후자쪽이다. 우리 사회는 권위주의가 사라지고 자본주의의 맛, 시장의 위력을 느끼는 사회로 바뀌었다. 시쳇말로 ‘돈 쓰는 재미’를 알게 된 것이다. 물 밀듯이 해외로 빠져나가는 인천공항에만 가봐도 그런 분위기는 쉽게 느낄 수 있다. 이게 1인당 국민소득 2만달러 사회의 특징이다. 서구와 일본이 먼저 겪었다. 그 단계에선 가진 자와 못가진 자의 갈등이 증폭되는데, 그런 시대의 문제를 하나씩 짚어서 해결하는 게 훌륭한 위정자다. 그런데, 이 정부는 그런 현상에 불균형적 바람을 불어넣었다. 한국 사회가 얼마나 불평등한지를 설명하면서 상위 소수가 가진 재산이 나머지 다수의 몇배라는 식의 수치만 거론한다. 서울 강남구 주민 한 사람이 내는 세금액이 전국 평균액의 20배라는 얘기는 하지 않는다. 불평등의 문제를 균형적으로 보지 않는다. 그게 문제다.”

―차기 정부의 제1과제는 무엇이라고 보는가.

“선진국 진입의 가능성이 결정된다. 그래서 최대의 과제는 ‘최소 규제 국가’를 만드는 것이다. 규제를 대폭 줄여야 할 때가 왔다. 정부의 대기능과 중소기능을 조정해서 손을 털 것은 털어내야 한다. 우리 경제규모는 커졌고, 국민들은 성숙해졌다. 정부 행정 중심의 국가에서 탈피해 시장과 시민 자율의 사회로 중심을 옮겨야 한다. 그러지 않으면 경제협력기구(OECD)회원국 중 상위권 진입이 요원하다. 이 정부는 ‘참여정부’를 자처해 민간·시민사회의 참여를 늘렸지만, 균형 잡힌 참여가 되지 못하고 ‘쏠림 참여’가 돼버려 다양한 의견을 듣지 못했다.”

―‘3불(不)정책’(본고사·고교등급제·기여입학제 금지)의 폐지를 주장하는 배경도 ‘최소규제 국가’인가.

“그동안 ‘3불정책’으로 가정 형편이 어렵거나 농촌지역 학생들에게 혜택이 돌아갔는가. 학생들이 생활 여건과 상관없이 원하는 대학에 가고 있고, 웃으며 학교 생활을 하고 있는가. 사교육 문제 해결에 기여했는가. 그런 성과가 있다면 제시해보라. 교육에 관한 정부의 기능이란 자율성을 확대하고, 개인 선택의 폭을 넓히고, 창의성을 높이고, 개인간 경쟁을 허용하는 방향이어야 한다. 그런데 정부는 그와는 반대 방향으로 가버렸다. 교육기관의 자율성을 줄이고, 규제를 강화하는 방안만 내놓고 있다.”

―차기 정부에서도 행정의 효율성, 정부조직 개편의 문제가 대두될텐데.

“최소규제와 함께 중요한 과제가 정부조직의 효율성이다. 정부 부처의 수를 확 줄여서 조정의 비용을 걷어내야 한다. 여러 업무를 통합하다보면 당연히 한 부처의 덩치가 커질 것이다. 그러나 다른 나라들과 비교하면 큰 게 아니다. 그래야만 조정을 위한 의사결정에 드는 시간과 비용을 줄여 속도를 높일 수 있다. 또한 정부도, 민간도 아닌 준공공기관을 정리해 역할과 경계를 명확히 해줘야 한다.”

인터뷰=오승훈 정치부 차장 oshun@munhwa.com

◆약력

▲경남 창원(54세) ▲서울대 공대 졸업 ▲서울대 행정대학원 석사 ▲미국 하버드대 정책학 석사·박사 ▲한국지방행정연구원 원장 ▲행정자치부 정책자문위원 ▲공기업 평가위원 ▲서울대 행정대학원 교수 ▲한국협상학회 회장 ▲한국행정학회 회장 ▲저서 ‘세계화시대의 국가정책(공저) ‘지방정부론’ ‘협상론’ ‘한국행정론’(공저)