<이인실의 Deep Read>징벌적 과세에 ‘조세회피’역효과… 與 ‘조세철학 빈곤’이 안정·형평 다 망쳐

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■ 與 부동산대책의 문제점

효율·형평·최소비용의 조세 3원칙 무시… 佛혁명·美독립전쟁·대처정권 몰락·부마항쟁 등 조세저항이 위기 초래
보유세 급격 인상으로 ‘조세 귀착 ’불러 세입자 부담 가중… 여권, ‘부동산 보유 죄악시·국민 갈라치기’중지해야

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불과 몇 달 전만 해도 정부와 여당은 징벌적인 부동산세금으로 부동산가격을 잡을 수 있다고 확신했었다. 25차례나 되는 부동산대책에도 불구하고 가격이 급등했는데도 정부는 주택공시가격 인상 및 반영률 상향 조정으로 시장에 맞서왔다. 급기야 국민의 분노가 4·7 재·보궐선거 결과로 표출됐다.

뒤늦게 집권여당인 더불어민주당은 부동산특별위원회를 설치해 방안 마련에 나섰지만, 여전히 갈피를 잡지 못하고 있다. 여권이 조세의 원칙을 무시하고 ‘철학의 빈곤’에 빠지면서 부동산가격의 안정도 형평도 다 망쳤다. 특히 부동산 보유세인 종합부동산세와 재산세에서 이런 경향이 크게 나타난다. 근대 역사에서 국민의 조세저항은 때로 정권의 몰락을 부르는 원인으로 작용했다.

◇재산·종부세 세수 폭증

정부·여당에서 재산세는 점진적으로 완화하고, 종부세는 상위 2%에 부과하는 방안 정도가 논의되고 있지만, 여전히 갈팡질팡하며 논란만 계속되고 있다. 집값 급등으로 무주택자는 ‘벼락거지’가 됐다는 한탄과 무력감에 분노했고, 유주택자는 소득은 그대로인데 늘어난 세금에 괴롭기 짝이 없다.

여당은 세금으로 인한 국민의 재산권 침해가 혁명과 전쟁, 그리고 정권의 위기를 가져오는 원인이 됐다는 역사적 진실에 직면해야 한다. 1215년 영국의 마그나카르타(대헌장), 1789년 프랑스대혁명은 말할 것도 없고, ‘홍차 세금’에서 비롯된 1775년 독립전쟁과 미국의 독립, 인두세 성격의 재산세 도입으로 인한 영국 대처 정권 몰락, 부가가치세 신설로 인한 1979년의 부마항쟁 등 역사적 사례는 차고 넘친다.

문재인 정부에서 재산세와 종부세 세수가 급증하는 것은 심상치 않다. 국회 예산정책처 자료에 의하면 종부세는 2019년 9524억 원에서 2020년에 1조5224억 원으로, 2021년에 4조5515억∼6조530억 원으로 증가할 것으로 추정된다. 재산세 세수도 공동주택 공시지가 19.1% 인상으로 올해에만 3600억 원이나 늘었다. 이에 따라 올해 부동산 보유세 세수는 10조5000억∼12조 원까지 증가할 것으로 보인다. 2019년의 6조 원, 2020년의 7조 원과 비교할 때 거의 2배로 늘어나는 셈이다.

◇조세의 원칙과 철학

문재인 정부의 조세정책을 보면 이 정부에 과연 조세 원칙과 철학이 있는지를 의심케 한다. 조세의 기본원칙으로는 효율성, 형평성, 최소비용의 원칙이 있다. 우선 효율성의 원칙. 이는 조세가 시장가격을 왜곡시킬 수밖에 없지만 ‘사중손실(dead weight loss)’을 최소화해야 한다는 원칙이다. 국가의 잘못된 개입으로 가격 폭등 같은 것이 나타나면 안 된다는 것이다.

다음 형평성의 원칙. 여기엔 수평적 형평과 수직적 형평이 있다. 수평적 형평이란 예컨대 개인이 주식투자 소득과 부동산 소득이 있다면 같은 수준의 세금을 내야 한다는 것을 말한다. 수직적 형평은 누진세율로 달성하는 경우가 많은데, 가치가 개입될 수밖에 없어 정치 과정을 통한 국민 동의가 필수적이다.

마지막으로 최소비용의 원칙. 과세 당국이 세금을 거두는 징세비용은 물론 납세자가 당면하는 납세협력비용 모두 최소화해야 한다는 원칙이다. 우리나라의 재산세와 종부세는 납세협력비용이 과도하게 크다. 세금이 부담스러워 해당 부동산의 처분을 미루는 ‘봉쇄 효과(lockin effect)’나 장기간 보유한 부동산 처분 시 양도차익에 대해 한꺼번에 세금을 내는 ‘결집 효과(bunching effect)’가 생기고 조세 회피 노력도 커진다. 납세자의 조세 회피 가능성이 커질수록 조세저항도 커지게 된다.

◇조세의 부과, 전가, 귀착

통상 외국에서 부동산 보유세는 지방 공공재에 대한 지방정부의 핵심 재원으로 활용된다. 보유세 부과가 ‘조세가격’ 기능을 하기 때문에 ‘초과부담’이 낮고 조세저항도 적다. 지방정부 재정자립도가 낮은 한국에서도 부동산 보유세가 지방정부 세목으로 잡혀야 하지만, 중앙정부의 세목으로 설정됨으로써 조세가격 기능을 전혀 하지 못하고 있다.

물론 재산세나 종부세가 해당 지역의 학군과 학원 발달 정도와 연관이 크지만, 이를 지방 공공재의 배분으로 볼 수는 없어 조세가격 기능이 작동한다고 보기는 어렵다. 종부세나 재산세에 대한 지방정부의 권한을 강화하자는 의견이 나오는 것은 지방자치 정신을 생각해보면 매우 자연스러운 일이다.

여권은 종부세나 재산세 인상이 불로소득 계층이나 고가주택 보유자에 대한 ‘부자증세’이며 저가주택 보유자에게는 세금을 감소시키는 효과가 있다면서 ‘민심 갈라치기’를 한다. 하지만 이는 조세의 부과 측면만 본 것이지 조세의 전가와 귀착 측면은 무시한 것이다. 세금을 내는 당사자와 부담하는 자가 동일인이 아닐 수 있기 때문이다. 실제로 순수 전세 비중이 감소하고 월세 비중이 높아지는 건 주택 소유자의 보유세 부담을 세입자의 돈(월세)으로 충당하려는 것으로 해석된다. 주택 소유자들에 대한 징벌적 부담 증가가 세입자 부담으로 귀착되는 것이다.

조세는 국민의 의무다. 하지만 국민에게 성실 납세 의무만 있고, 억울해도 세법에 있으면 무조건 세금을 내야 한다면 그건 공평치 않다.

◇안정도 형평도 망쳤다

세금정책을 바꾸려면 효율성, 형평성, 최소비용의 원칙들을 종합적으로 고려해 큰 개혁의 방향을 정하고 점진적인 로드맵을 함께 제시해야 한다. 지금 정부와 여당에는 이것이 없다. 보유세 과세기준인 공동주택 공시가격을 급격히 올리는 등의 정책은 조세저항의 요인이 될 뿐이다. 공시가격 급등으로 각종 제세공과금이 상승하는 연쇄 효과가 나타나는데 이 역시 ‘우회 증세’다.

부동산 가격은 수요와 공급에서 결정된다. 세금정책을 손바닥 뒤집듯 하면서 수요를 억제하고 부동산가격 급등을 초래해, 이로 인한 세금부담을 1주택자와 같은 성실한 납세자가 부담하게 하는 것은 옳지 않다. 세금이 과잉금지 원칙에 어긋나면 부당할 뿐 아니라 징벌적 세금으로 인식될 수밖에 없다.

정부와 여당은 부동산가격의 안정성도 형평성도 다 망쳐버렸다. 국민의 조세저항 심리도 턱밑까지 치밀어 올랐다. 노무현 정부 때부터 문재인 정부까지 이어져 내려온 부동산 정책의 토대는 부동산 보유자에 대한 징벌적 세금 부과로 가격을 안정시키겠다는 것이다. 이 같은 이데올로기화한 신념에서 벗어나지 않는 한 제대로 된 부동산 대책은 나오지 않을 것이고 부동산 민심도 잡지 못할 것이다.

서강대 교수, 전 한국경제학회장


■ 세줄 요약

재산·종부세 세수 폭증 : 근대 역사에서 조세저항은 국가의 위기와 정권의 몰락을 부르는 원인이 됐음. 영국 마그나카르타, 프랑스대혁명, 미국 독립전쟁, 부마항쟁 등. 문 정부의 재산세와 종합부동산세 급증도 심상치 않음.

조세 철학의 빈곤 : 여권은 효율성, 형평성, 최소비용 등 조세 원칙을 무시하고 ‘철학의 빈곤’에 빠짐. 이로 인해 ‘사중손실’ 최소화에 실패. 특히 보유세 인상은 ‘봉쇄 효과’와 조세회피를 키우고 세입자로의 조세 귀착을 일으킴.

안정도 형평도 망쳤다 : 보유세 과세기준인 공동주택 공시가격 급격 인상은 조세저항의 요인이 됨. 여권은 부동산가격의 안정성과 형평성을 다 망침. 여권은 부동산 보유자에 대한 징벌적 세금 부과 집착에서 벗어나야 함.

■ 용어 설명

‘사중손실(死重損失)’은 완전경쟁시장에서 정부가 개입함으로써 발생하는 경제적 효용과 사회적 손실. 여기서는 정부의 부동산 정책이 조세가격 기능을 하지 못하고 시장가격을 왜곡시키는 것.

조세의 ‘부과’로 인한 실제 부담이 시장의 가격조정 과정을 통해 타인에게 전가되는 것을 조세의 ‘전가’, 조세의 전가를 통해 실질적인 부담이 담세자에게 귀속되는 것을 조세의 ‘귀착’이라 함.