1945년 서울, 현재크기 5분의 1… 4차례 확대 이어 ‘메가 시티론’ 점화[10문10답]

클릭하시면 더 큰이미지를 보실 수 있습니다 국민의힘이 경기 김포시를 서울로 편입하는 방안을 당론으로 추진하겠다고 밝힌 가운데, 서울과 인접한 하남·성남·광명·구리시 등 다른 서울 생활권 도시들도 편입 논의에 포함될지 관심이 집중되고 있다. 백동현 기자

■ 10문10답 - 여당發 ‘김포 서울편입’ 정국의 핵 부상

경기북도 설치 추진으로 급물살… 강서·양천은 과거 김포군
김포시장 만난 吳 서울시장 “편입효과 정밀 분석후 의견청취”

경북 군위 올 대구로 편입… 충청·TK ‘지방 메가시티’ 가세
더 그레이터 런던·그랑 파리·도쿄도 성공 등 전세계적 추세

이정민·김군찬·박성훈·김선영 기자, 대구=박천학 기자^창원=박영수 기자

여당발(發) ‘메가시티 서울’이 뜨거운 감자로 부상했다. 국민의힘은 경기 김포시 등 서울 인접 기초 지방자치단체를 서울로 편입시켜 생활권을 공유함으로써 주민의 삶을 개선한다는 구상이다. 서울로 출퇴근하는 사람들의 편의가 향상될 수 있고 서울 면적과 인구가 늘면 세계적인 도시들과의 경쟁력도 확보할 수 있다는 얘기도 나온다. 해외에서도 일본 간사이(關西) 광역연합, 중국 베이징(北京) 등과 같이 거점 도시를 중심으로 메가시티로 키우고자 하는 움직임이 늘어나는 추세이기도 하다. 다만 총선용 공약(空約)에 불과하며 설사 실현된다 해도 서울 쏠림 현상을 더욱 악화시킬 것이라는 비판의 목소리도 있다. 메가시티 서울 이슈를 계기로 이 논의가 나오게 된 배경과 의미 그리고 전망에 대해 짚어봤다.

1. 메가시티란

메가시티라는 용어는 최근 등장한 개념은 아니며 일반적으로 인구 1000만 명 이상의 거대 도시권을 의미한다. 단순히 도시가 합쳐져 인구수만 확대된 도시권을 의미한다기보다는 통상적으로 주요 도시와 생활·경제·문화 등이 기능적으로 연결돼 일일 생활권이 형성된 주변 도시권을 포함한다. 유엔 경제사회국(UN DESA)의 2018년 ‘세계 도시화 전망’ 보고서에선 서울을 경기, 인천 등과 합쳐 2239만 명의 메가시티로 분류했다. 메가시티와 비슷한 용어로는 ‘메트로폴리스’나 ‘메갈로폴리스’ 등이 있다. 메트로폴리스는 어느 지역의 중심 도시와 주변 중소 도시가 결합함으로써 경제, 문화, 행정 등 기능이 고도로 밀집된 대도시를 의미한다. 통상 서울시나 부산시 등 보통 행정구역으로 구분된 지역에 한해 사용된다. 메갈로폴리스는 1961년 프랑스 지리학자 장 고트망이 그의 저서에서 미국 동북부 해안을 따라 보스턴에서 뉴욕, 필라델피아, 워싱턴DC까지 형성된 거대 도시권을 메갈로폴리스로 명명하면서 퍼지게 됐다.

2. ‘김포시의 서울 편입’ 논의가 수면 위로 떠오른 배경은

경기 김포시의 서울 편입 논의는 경기도가 경기북부특별자치도 설치 절차를 본격화하면서 급물살을 탔다. 김동연 경기지사는 지난 9월 26일 한덕수 국무총리를 만나 경기북도 설치 특별법 제정을 위한 법적 절차인 주민투표 실시를 요청했다. 경기도는 한강을 기준으로 남부와 북부로 나뉘는데, 김포시는 한강 이남에 있어 남부로 분류된다. 하지만 남쪽으로 인천, 동쪽으로 서울과 연접해있어 경기 남부에서도 섬처럼 외따로 떨어진 위치에 있다. 경기도가 경기북도의 범위에 김포시를 포함하지 않으면서 김포시에 편입 여부를 선택할 수 있게 한 이유가 여기에 있다. 또한 역사적으로 서울 강서구와 양천구 지역이 과거 김포군이었다가 1961년 서울시로 편입됐고, 많은 주민들이 직장과 학교 등을 서울로 다니며 서울과 생활권을 공유하고 있다. 이에 김병수 김포시장이 주민투표와 법령 개정 등 강력한 추진 계획을 밝히고, 서울 정무부시장 등과 면담하면서 논의가 진척되기 시작했다. 그러다 국민의힘 지도부가 지난달 30일 김포한강차량기지에서 연 ‘수도권 신도시 교통대책 마련 간담회’에서 김포시의 서울 편입을 당론으로 정하면서 논의가 확대됐다.

3. 여당이 김포를 서울로 편입하려는 이유와 야당 반응은

김포의 경우 인구의 85%가 서울로 출퇴근하고, 지하철 등 대중교통 정책 수립 과정에서 서울과 협의하는 데 어려움을 겪은 점 등이 국민의힘이 내세우는 서울 편입 주장의 근거다. 또한, 메가시티는 세계적 추세라는 점도 강조하고 있다. 실제로 뉴욕은 서울의 2배, 런던은 서울의 3배, 도쿄(東京)는 서울의 3.5배 면적을 자랑한다. 김기현 국민의힘 대표는 ‘주민이 원할 경우’ 서울 생활권인 다른 도시의 서울 편입도 당론으로 추진하겠다고 밝혔다. 김포의 서울 편입론은 서울 강서구청장 보궐선거 패배로 확산한 ‘수도권 위기론’ 타개를 위한 승부수로 해석된다. 이에 대해 김주영·박상혁 더불어민주당 소속 김포 지역구 의원들은 “김포의 특례시 권한은 서울시 산하 1개의 자치구 수준으로 축소돼 도시계획 권한을 잃고, 예산도 수천억 원 줄어 시민이 부담할 세금은 올라가게 된다”고 주장했다. 그러면서 “아이들이 누리던 도농복합도시의 농·어촌특례 입학도 불가능하게 된다”며 “강서구청장 보궐선거에 참패한 국민의힘이 총선용으로 던질 사안이 아니었다”고 지적했다.

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4. ‘김포 서울편입’에 대한 서울시 입장

오세훈 서울시장은 6일 집무실에서 김병수 김포시장과 만나 정책 제안 차원을 넘어 정밀하고 객관적인 분석이 필요하다는 의견을 전달했다. 이 자리에서 서울시와 김포시는 김포시의 서울 편입 효과와 영향 등에 대한 심층적인 연구를 위한 ‘김포시 서울 편입 공동연구반’을 구성하기로 합의했다. 오 시장은 “김포시의 서울 편입 과정에서 가장 중요한 것은 ‘시민의 의견’으로, 김포시민과 서울시민 모두의 공감대 형성과 동의를 바탕으로 논의가 진행돼야 한다”고 강조했다. 이와 별개로 시는 내·외부 전문가로 구성된 별도의 ‘동일 생활권 삶의 질 향상 태스크포스(TF)’를 꾸리고 김포를 비롯한 주변 도시 편입 등에 대한 통합 연구도 진행할 계획이다. 시민의 삶의 질에 미칠 영향을 다각도로 분석, 서울을 비롯한 국가 경쟁력까지 높이는 방안을 종합적으로 연구해 나가겠다는 방침이다. 오 시장은 “분석하는 데 한두 달 이상의 충분한 시간이 걸릴 것”이라며 “연말을 전후해서 진전된 형태의 분석 결과를 시민들에게 제공하고, 연구가 이뤄진 상태에서 (시민들에게) 의사를 여쭤보는 절차로 진행될 것”이라고 말했다.

5. 메가시티 서울 이슈, 서울 생활권 도시 전체로 번지나

국민의힘이 경기 김포시를 신호탄으로 메가시티 서울 이슈를 공론화하며 서울 인접 자치체들이 들썩이고 있다. 최근 백경현 구리시장은 긴급브리핑을 열고 시민 의견 수렴을 통해 편입 여부를 결정할 것이라며 서울 편입에 대한 가능성을 시사했다. 경기 구리시의 이번 행보로 인접 시군에서도 구체적인 움직임이 나올 것이란 관측도 나온다. 서울 행정구역과 맞닿은 경기도 내 12개 시군 중 9개 시군의 단체장이 국민의힘 소속인 데다 주민들 사이에서 서울 편입에 대한 긍정적인 반응이 감지되며 지역 정가를 중심으로 편승 목소리를 내고 있기 때문이다. 서울 송파구와 생활권을 공유하고 있는 경기 성남시와 하남시 지역은 위례신도시를 중심으로 서울 입성의 목소리가 커지고 있고, 광명시의 경우 구로구와 인접한 철산동 일대에서 정치권을 중심으로 서울 편입을 주장하고 있다. 하남시에서는 지난 3일 도내 최초로 서울 편입을 위한 시민단체인 하남 감일·위례 서울편입추진위원회를 꾸리고 움직임을 본격화하고 있다.

6. 서울, 어떻게 지금 모습으로 확장해 왔나

1945년 해방 당시 서울시 면적은 133.9㎢로 현재의 5분의 1에 불과했다. 1947년 경기 고양군 숭인면 정릉·미아·상월곡·하월곡 등 4개 동의 주민들은 ‘서울시편입기성회’를 조직해 이들 지역을 서울에 편입시켜 주도록 건의했다. 이 건의가 수용돼 성북구가 신설됐다. 역사상 서울의 면적이 가장 많이 증가한 해는 1963년이었다. 서울과 인접한 경기 양주·광주·김포·시흥·부천 5개 군의 328.15㎢가 서울로 편입됐다. 서울의 면적은 총 596.5㎢로 늘어나게 됐고, 한강 이남 지역 대부분이 포함되면서 현재 서울의 모습과 유사한 형태가 만들어졌다. 10년 뒤인 1973년에는 경기 시흥군과 고양군 일부 14.02㎢가 서울로 편입됐다. 이때 이후 정부는 서울의 행정구역을 확대하기보다 주변 지역의 도시화와 함께 그 지역을 독립된 시로 승격시키는 방향으로 정책을 전환했다. 22년이 흐른 뒤인 1995년, 경기 광명시의 철산·하안·소하동의 일부가 금천구로 편입됐다. 이번에 시 단위인 김포시가 서울에 편입된다면 약 60년 만에 대대적인 행정구역 변동이 생기게 된다.

7. 서울 인접 도시가 서울로 편입되기 위해 거쳐야 할 과정은

서울 인접 도시의 서울 편입을 위한 절차는 ‘행정구역 변경을 위한 법안’을 누가 발의하느냐에 따라 나뉜다. 예컨대 정부가 관련 법안을 발의할 경우 단계가 상대적으로 복잡하다. 일단 서울 편입을 원하는 도시가 도청에 관할 구역 변경계획을 내야 하고, 편입을 원하는 도시, 경기도, 서울시가 각각 지방의회에도 행정구역 변경안을 제출해야 한다. 이후 시의회·도의회·서울시의회 의결을 거치거나 단체장이 행정안전부에 주민투표를 신청할 수도 있다. 의결이나 주민투표 단계를 마치면 행안부에 관할구역 변경을 정식으로 건의하게 되고, 행안부는 국회에 관할구역 변경 법안을 제출하게 된다. 관련 법안은 여타 개정안처럼 국회 상임위를 거쳐 본회의에 표결을 거치게 되며, 본회의 문턱을 넘으면 국무회의 의결을 통해 공포하게 된다. 반면, 국회가 주도적으로 법안을 발의해 절차를 밟게 되면 과정이 비교적 간소화된다. 국회가 관할구역 변경 법안 제출을 시작으로, 주민투표 등 편입을 원하는 도시의 의견을 수렴하는 절차를 밟게 된다. 이후 국회 상임위 등을 거쳐 본회의에서 표결 과정을 거치게 된다.

8. 최근 인접 도시 편입 사례는

경북 군위군은 지난 7월 1일 자로 대구시에 편입돼 행정구역이 ‘대구 군위군’으로 변경됐다. 이는 대구시와 경북도가 2020년 7월 군위군 소보면과 의성군 비안면에 대구경북(TK)신공항을 건설하는 전제조건으로 이뤄진 것으로 3년이 걸렸다. 군위군의 대구시 편입은 지자체 간 합의로 이뤄진 첫 사례다. 하지만 이 과정에서 진통도 적지 않았다. 경북도의회 의원들이 2021년 9월 군위군의 대구시 편입안을 두고 실시한 투표에서 지역소멸을 우려하며 ‘찬성도 반대도 아닌’ 모호한 결론을 내렸다가 같은 해 10월 두 번째 투표에서 찬성 의견을 냈다. 국회에서도 일부 지역구 국회의원들이 같은 이유로 반대해 관련 법률안은 지난해 12월 국회 본회의를 통과했다. 앞서 1995년에는 국가 정책적 목표에 따라 편입이 이뤄지기도 했다. 당시 정부는 직할시를 광역시로 변경하고 광역시 확장 정책을 펴면서 관할구역 변경 특별법을 제정해 달성군을 경북도에서 대구시로, 옹진·강화군을 경기도에서 인천시로 편입시켰다.

9. 부울경 등 비수도권 메가시티 형성 가능성은 있나

메가시티 논의는 현재 충청권서 활발하게 진행되고 있다. 대전·세종·충남·충북 등 4개 광역시도를 하나로 묶기 위해 충청권 특별지자체 합동추진단을 지난 1월 출범해 조례제정 등 준비 작업을 하고 있다. 충청권은 2024년까지 특별지자체를 설립해 초광역사업을 거친 후 행정통합을 추진한다는 구상이다. 대구·경북 통합 논의도 다시 불붙고 있다. 이철우 경북지사가 지난 3일 메가시티 서울과 함께 지방 균형발전과 경쟁력 강화를 위해 충청, 호남, 부산·경남(PK), 대구·경북도 통합이 필요하다는 입장을 밝혔기 때문이다. 대구가 화답하면 대구·경북 통합논의는 급물살을 탈 것으로 전망된다. 가장 먼저 메가시티 논의를 시작한 부산·울산·경남과 광주·전남은 행정통합보다는 ‘초경제동맹’으로 논의가 약화한 상태다. 하지만 여당의 김포시의 서울 편입 추진으로 촉발된 메가시티 서울 구상이 이들 지역의 메가시티 논의를 다시 되살릴 가능성도 배제할 수 없다.

10. 메가시티 해외 사례는

해외의 메가시티 중 대표적인 도시는 영국의 ‘더 그레이터 런던’, 프랑스의 ‘그랑 파리’, 일본의 ‘도쿄도’ 등이 있다. 대도시를 중심으로 교통망과 기반시설을 확대해 초광역 경제권을 만드는 이른바 ‘메가시티 프로젝트’는 전 세계적 추세다. 유럽 전체 대도시권 중 가장 큰 런던 같은 경우 면적이 1572㎢로 서울의 두 배이며 인구는 약 880만 명(2019년 기준) 정도다. 그랑 파리의 경우 파리 외곽지역을 순환형으로 연결하는 200㎞의 새 전철망을 구축해 72개 역을 설치하는 대형 프로젝트다. 23개 특별구로 구성된 일본 도쿄도는 아시아의 대표적인 메가시티인데 인구만 일본 인구의 30%가 넘는 1400만 명에 이른다. 도쿄가 메가시티로서 성공을 거두자 오사카(大阪)도 간사이 광역연합을 만들어 도쿄도와 같은 메가시티를 추진한 바 있다. 중국도 수도인 베이징, 톈진(天津) 등 인접 도시를 묶어 메가시티로 개발한다는 ‘징진지(京津冀) 프로젝트’를 진행하고 있다.