‘메가 서울’ 전국 포지티브섬 길 있다[포럼]

최병대 한양대 명예교수, 前 한국지방자치학회장

그동안 경기도를 남북으로 나누는 분도(分道)에 대한 공감대가 형성됐지만, 깊이 있는 논의는 미흡했다. 그런데 최근 김동연 경기지사가 경기 분도를 추진하자 김포시민들이 서울시로의 편입을 요구하고 있다. 이것이 내년 4월 총선을 앞둔 정치권의 이해관계와 맞물리면서 ‘메가 서울’이 뜨거워지고 있다.

메가 서울 문제는, 국가균형발전 차원의 매크로 한 접근과 수도권 및 메가 서울에 대한 시각 두 가지다. 국가는 서울공화국에 매몰될 게 아니라, 거시 차원에서 서울공화국에 버금가는 규모의 경제에 기반한 부산·광주·대구공화국 등을 어떻게 구축할 것인지 고민이 필요하다. 이를 위해서는 사람과 자본이 흘러들 수 있도록 기업 유인 체계를 마련해야 한다. 지방 대도시권의 취약한 인프라를 극복하고, 지방혁신도시와 연계성을 강화하며, 굳이 수도권이 아니라 지역거점도 수도권 못잖게 생활 편의성을 높여야 한다. 정부는 어느 정도 자생력을 가진 수도권보다는 지역거점성 강화에 진력해야 한다. 이는 균형발전을 위한 토대가 되고 지방 소멸 방지에도 순기능으로 작용하도록 해야 한다.

김포시 및 인접 시가 서울시에 편입된다면 비수도권에서 서울시로 인구 이동이 증가하고 서울시 집중도가 높아질까? 우리나라가 인구 팽창기에는 서울을 중심으로 급속히 증가했지만, 지금은 인구 감소 시대에 접어들었다. 지금은 대도시를 중심으로 주변 도시로의 권역 내 인구 이동이 활발하다. 수도권은 서울시에서 경기도로의 인구 이동, 부산권은 인접의 김해시 등으로의 이동이다. 서울은 이미 인접 도시들과 연담화(連擔化·conurbation)해 메가 도시와 다름없다. 내년에 개통되는 GTX-A 노선과 2028, 2030년에 각각 개통 예정인 GTX-C, GTX-B 노선은 서울 연담화를 촉진할 것이다. 김포시나 인접 시 행정구역 일부 조정 여부와 관계없이 메가화는 가속도가 붙을 것이다.

그러면 메가 서울 문제에 어떻게 대응할 것인가? 행정구역과 생활권역 간의 불일치를 해소해야 한다. 이는 하향식보다는 주민들의 수요에 바탕을 둔 상향식으로 풀어야 한다. 필자는 서울 송파와 경기도 과천·고양·수원에 살아본 적이 있다. 과천·고양에 거주하면서는 서울로 출퇴근했지만, 수원에서는 따로 거처를 마련했다. 지금은 고양에 거주하면서 서울시민으로 살고 있다. 겉과 속을 일치시키는 것이 바람직하다.

하지만 김포시와 고양시 등의 서울 편입 문제는 단순치만은 않다. 김포시가 서울시로 편입된다 하더라도 자치단체인 일반 시와 자치구와는 속성이 다르다. 행정권·재정권·계획고권(計劃高權) 등을 동일시하긴 어렵다. 메가 서울에 일반 시와 자치구를 병존시킬 것인가 아니면 자치구와 유사한 체제로 개편할 것인가, 기능배분·세제개편·계획고권 문제는 어떻게 정립할 것인가? 메가 서울로 인해 제기되는 고민거리를 풀어가면서 그 해법을 찾아야 한다.

민선 단체장 체제가 출범한 지 내년이면 30년이 된다. 차제에 정부는 국토 공간개발전략, 자치계층이나 제도, 자치 구역과 행정계층 개편 문제도 깊이 있게 고민해야 한다. 메가 서울을 계기로 수도권과 비수도권 간 제로섬(zero-sum)이 아닌 포지티브섬(positive-sum)이 될 방안을 마련해야 한다.

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